Sancțiunile contravențioanale complementare sunt confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenții, suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau a autorizației de exercitare a unei activități, închiderea unității, blocarea contului bancar, suspendarea activității agentului economic, retragerea licenței sau a avizului pentru anumite operațiuni ori pentru activități de comerț exterior, temporar sau definitiv, desființarea lucrărilor și aducerea terenului în starea inițială. Prin legi speciale se pot stabili și alte sancțiuni principale sau complementare.
Confiscarea este o măsură privativă de proprietate. Importanța și asprimea acestei sancțiuni derivă din limitarea dreptului de proprietate privată și de folosință a unui bun, drept fundamental-constituțional. În acest context, este necesar ca agentul constatator să analizeze legalitatea și oportunitatea aplicării unei astfel de sancțiuni. Confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenție este o sancțiune complementară destul de drastică, uneori mai severă ca sancțiunea principală (amenda). De principiu valoarea bunului confiscat nu contează atunci când se dispune această sancțiune, ceea ce contează în fapt este contribuția bunului la săvârșirea faptei contravenționale sau modalitatea de dobândire a bunului din fapta contravențională. Confiscarea nu este o măsăra temporară ci este o sancțiune contravențională definitivă, atât timp cât nu s-a făcut plângere contravențională împotriva Procesului verbal în care este menționată. Contestarea măsurii de confiscare contravențională poate fi făcută exclusiv prin plângere contravențională împotriva Procesului Verbal prin care a fost dispusă, la instanța competentă. Orice contestație, petiție, memoriu sau alt document adresat instituției din care face parte agentul constatator/sancționator nu are nici o valoare juridică și nu face decât să anuleze posibilitatea de a anula procesul verbal. O plângere contravențională se va formula dacă există motive de nelegalitate ori netemeinicie a sancțiunii, ori dacă această nu respectă principiile sancțiunilor contravenționale.
Confiscarea, de regulă, este o sancțiune complementară facultativă, agentul constatator putând să o aplice sau nu. Există însă varii domenii de drept când agentul constatator este obligat ca pe lângă sancțiunea principală să aplice și sancțiunea complementară a confiscării, indiferent de natura sau gravitatea faptei.
Dacă s-a făcut plângere împotriva Procesului Verbal de contravenție sancțiunea confiscării se suspendă până la finalul procesului contravențional. De regulă, bunul nu se restituie proprietarului ci se indisponibilizează până la finalul procesului. În caz de anulare sau de constatare a nulității procesului-verbal bunurile confiscate, cu excepția celor a căror deținere sau circulație este interzisă prin lege, se restituie de îndată celui în drept. Dacă între timp, din cauze de perisabilitate ori depreciere sau alte cauze legale, bunurile confiscate au fost valorificate/vândute, instanța va dispune să se achite celui în drept o despăgubire care se stabilește în raport cu valoarea de circulație a bunurilor.
Sancțiunile contravenționale sunt aplicabile subiectului de drept care încalcă norma juridică de drept contravențional printr-o conduită contrară acesteia. Sancțiunile contravenționale, principale și complementare, deci inclusiv confiscarea, nu au caracter reparator, ci preventiv-educativ, și reprezintă o formă de constrângere juridică vizând, în special, patrimoniul făptuitorului. Aplicarea sancțiunilor contravenționale trebuie să respecte principiul legalității, principiul proporționalității și principiul unicității a (non bis in idem). Potrivit principiului proporționalității, sancțiunile principale sau complementare aplicate contravenientului trebuie să fie dozate în funcție de natura, gravitatea și pericolul social faptei. Sancțiunile trebuie deci să fie echilibrate, proporționale cu fapta astfel cum a fost săvârșită, luându-se în calcul și circumstanțele cu referire la persoana contravenientului. Sancțiunea se aplică în limitele prevăzute de actul normativ și trebuie să fie proporțională cu gradul de pericol social al faptei săvârșite, ținându-se seama de împrejurările în care a fost săvârșită fapta, de modul și mijloacele de săvârșire a acesteia, de scopul urmărit, de urmarea produsă, precum și de circumstanțele personale ale contravenientului și de celelalte date înscrise în procesul-verbal. De exemplu recidiva contravențională poate fi un motiv pentru o sancțiune mai severă, fie principlă, fie complementară. Existența unor vătămări ale persoanelor sau bunurilor poate fi un motiv pentru o sancțiune mai severă.
Sancțiunea contravențională complementară a confiscării este similară cu măsura de siguranță a confiscării speciale specifică dreptului penal. Deși natura lor juridică este diferită, aceste sancțiuni au în comun efectul produs, respectiv deposedarea definitivă a persoanei care nesocotește prevederile legii contravenționale, respectiv ale legii penale, de bunurile pe care aceasta le-a folosit pentru a săvârși fapta sau care au fost dobândite ca urmare a săvârșirii faptei. Confiscarea specială penală reprezintă o sancțiune de drept penal, respectiv o măsură de siguranță, ce constă în transferul silit și gratuit al dreptului de proprietate asupra unor bunuri din patrimoniul persoanei care a săvârșit o faptă prevăzută de legea penală, nejustificată, în patrimoniul statului, întrucât, având în vedere legătura acestor bunuri cu fapta săvârșită, deținerea lor în continuare de către persoana în cauză prezintă pericolul săvârșirii unor noi infracțiuni.
Din jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului amintim Hotărârea din 22 februarie 1994, pronunțată în Cauza Raimondo împotriva Italiei, în care instanța de la Strasbourg a statuat că o măsură de confiscare a unor bunuri reprezintă o privare de proprietate, dar ea nu intră sub incidența celei de a doua fraze din paragraful 1 al art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenție, ci ține de paragraful 2, care reglementează folosința bunurilor în conformitate cu interesul general. În speță, confiscarea efectuată a avut ca scop să prevină ca reclamantul sau asociația de răufăcători din care se presupunea că acesta face parte să folosească bunurile confiscate la săvârșirea altor infracțiuni. Într-o altă cauză, instanța europeană a reținut că reclamantul contesta o confiscare ce purta asupra unui bun care a fost folosit în scopuri ilicite, astfel că ea a decis că măsura incriminată urmărea a evita ca vehiculul reclamantului să mai poată fi utilizat la comiterea altor infracțiuni în prejudiciul colectivității (Hotărârea din 10 aprilie 2003, pronunțată în Cauza Yildirim împotriva Italiei). Calificarea unei măsuri luate de autoritățile naționale ca fiind o privare de proprietate se apreciază nu numai în raport cu dispozițiile legale interne în vigoare, ci și în raport cu efectul real pe care acea măsură îl produce cu privire la dreptul de proprietate al celui interesat (Hotărârea din 7 mai 2002, pronunțată în Cauza Bourdov împotriva Rusiei, paragraful 41). Totodată, în Hotărârea din 26 februarie 2009, pronunțată în Cauza Grifhorst împotriva Franței, instanța europeană a abordat problema confiscării administrative din perspectiva unei contravenții vamale. În contextul cauzei, Curtea a considerat că „sancțiunea trebuia să corespundă gravității încălcării constatate, și anume neîndeplinirea obligației de declarare, iar nu gravității eventualei încălcări neconstatate, în acest stadiu, corespunzătoare unei infracțiuni de spălare de bani sau de evaziune fiscală“. Curtea a luat apoi act de modificarea redactării reglementării în cauză, în urma avizului motivat al Comisiei. Pe baza noului text, confiscarea nu mai era automată și nu mai putea fi pronunțată decât dacă existau indicii sau motive plauzibile pentru a crede că persoana vizată comisese alte încălcări ale Codului vamal. Curtea a constatat că noul sistem permite păstrarea unui just echilibru între cerințele interesului general și protecția drepturilor fundamentale ale individului, în timp ce un cumul al confiscării și amenzii era disproporționat față de încălcarea comisă. În cauză, la nivel de principiu, Curtea a statuat că statele au dreptul să adopte legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa utilizarea bunurilor (domeniu în care este inclusă și confiscarea) în conformitate cu interesul general, însă trebuie să existe un raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele folosite și scopul vizat. În Cauza Moon împotriva Franței (Hotărârea din 9 iulie 2009) s-a ridicat aceeași problemă ca și în speța precedentă. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a considerat că, întrucât cumularea confiscării și a amenzii se ridica la 125% din suma nedeclarată, ea era, în consecință, disproporționată. Cauza Gabric împotriva Croației (Hotărârea din 5 februarie 2009) a privit, de asemenea, nedeclararea valutei la vamă, faptă sancționată contravențional. În cauză, Curtea a reținut că, pe lângă amendă, confiscarea integrală a sumei de bani a fost disproporționată și a impus reclamantei o sarcină excesivă. Curtea Europeană a reținut că măsura confiscării, deși implică privarea de bunuri, este inclusă în noțiunea de control al utilizării proprietății, în sensul celui de-al doilea paragraf al art. 1 din Primul Protocol la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. În aceste condiții, Curtea a statuat că trebuie să existe un just echilibru între cerințele interesului public și protecția dreptului de proprietate al reclamantei. În Cauza Gogitidze și alții împotriva Georgiei (Hotărârea din 12 mai 2015), Curtea a reiterat jurisprudența sa potrivit căreia orice ingerință a unei autorități publice în dreptul de proprietate al cetățenilor poate fi justificată doar dacă servește un interes public (sau general) legitim. Deoarece autoritățile naționale își cunosc direct societatea și interesele ei, ele sunt în principiu într-o poziție mai bună decât judecătorul internațional pentru a decide ce este „în interes public“. Așadar, ele trebuie să facă evaluarea inițială cu privire la problemele de interes public care justifică ingerințe în dreptul de proprietate. Statele au o marjă largă de apreciere în ceea ce privește măsurile generale de strategie politică, economică sau socială, iar Curtea respectă alegerile de politică legislativă ale statelor, cu condiția ca acestea să nu fie „evident lipsite de fundament rezonabil“. În concluzie, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții Europene a Drepturilor Omului, confiscarea implică o „privare de proprietate“, în sensul celui de-al doilea paragraf al art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. „Iar o măsură de confiscare a unor bunuri introduse fraudulos pe teritoriul unui stat poate să apară legitimă, prin raportare la dispozițiile art. 1 paragraful 2 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, dacă statul în cauză a respectat condiția explicit impusă de text, anume menținerea unui just echilibru între propriile sale interese și cele ale proprietarului, cu luarea în considerare a gradului culpei acestuia și a prudenței de care trebuie să dea dovadă în asemenea împrejurări“ (Hotărârea din 24 octombrie 1986, pronunțată în Cauza Agosi împotriva Regatului Unit al Marii Britanii, paragraful 54).
În acord cu jurisprudența anterior citată, într-o de decizie recentă, cu privire la sancțiunea complementară de consfiscare obligatorie, Curtea Constituțională, a constatat că măsura confiscării constituie o privare de proprietate, așadar, o preluare completă și definitivă a unui bun, titularul dreptului asupra acelui bun nemaiavând posibilitatea exercitării vreunuia dintre atributele conferite de dreptul pe care îl avea în patrimoniul său, iar nu o limitare a dreptului de proprietate. Din această perspectivă, Curtea a analizat dacă privarea de proprietate, prin aplicarea obligatorie a sancțiunii contravenționale complementare a confiscării mijlocului de transport, în lipsa reglementării unor criterii de individualizare a măsurii, are un scop legitim, este o măsură adecvată, este necesară și asigură un just echilibru între interesele în concurs. În aceste condiții, Curtea a constatat că măsura confiscării mijloacelor de transport cu care s-a realizat transportul materialelor lemnoase care nu au proveniență legală conform normelor referitoare la proveniența, circulația și comercializarea materialelor lemnoase, la regimul spațiilor de depozitare a materialelor lemnoase și al instalațiilor de prelucrat lemn rotund este prevăzută de lege, fiind reglementată prin dispozițiile art. 19 alin. (13) din Legea nr. 171/2010, criticate în cauză. De asemenea, Curtea a reținut că, prin instituirea sancțiunii complementare a confiscării mijloacelor de transport cu care sa realizat transportul materialelor lemnoase care nu au proveniență legală alături de sancțiunea contravențională principală a amenzii și sancțiunea complementară a confiscării materialelor lemnoase, în ipoteza săvârșirii contravențiilor silvice referitoare la expedierea și/sau transportul materialelor lemnoase, legiuitorul a avut în vedere protecția fondului forestier național, în condițiile unei incidențe tot mai crescute a numărului de contravenții și infracțiuni în acest domeniu, legiuitorul urmărind prin aceasta prezervarea pădurii ca bun de interes public, pentru a recunoaște oricărei persoane dreptul la un mediu înconjurător sănătos și echilibrat ecologic, potrivit art. 35 din Constituție, din această perspectivă scopul urmărit de legiuitor având caracter legitim. Totodată, Curtea a constatat că sancțiunea contravențională complementară examinată este o măsură adecvată, fiind aptă să îndeplinească exigențele scopului legitim urmărit, și, de asemenea, necesară în vederea realizării scopului legitim urmărit, în condițiile în care însăși Constituția exclude protecția bunurilor folosite la săvârșirea unor fapte ilicite sau dobândite prin asemenea fapte, art. 44 alin. (9) statuând că „Bunurile destinate, folosite sau rezultate din infracțiuni ori contravenții pot fi confiscate numai în condițiile legii“. Curtea a reținut însă că legea trebuie să reglementeze măsura confiscării în concordanță și cu celelalte dispoziții ale Constituției. Și, din această perspectivă, Curtea a constatat că textul de lege criticat nu reglementează criterii de individualizare a sancțiunii complementare a confiscării mijloacelor de transport cu care s-a realizat transportul materialelor lemnoase care nu au proveniență legală, prin raportare la natura și gravitatea faptei, respectiv condiția ca terțul proprietar al bunului confiscat să cunoască scopul folosirii bunului. Condiția ultimă își are, de altfel, temei și în respectarea principiului personalității sancțiunilor contravenționale, „confiscarea specială fiind o sancțiune preventivă cu caracter strict personal căreia nu i se aplică dispozițiile legii civile privitoare la solidaritate“ (Tribunalul Suprem, Secția penală, Decizia nr. 697/1980). Așa încât, dacă bunul confiscat nu este proprietatea contravenientului, iar terțul proprietar nu a cunoscut scopul folosirii lui, Curtea a reținut că măsura confiscării astfel reglementată nu are caracter proporțional, aplicarea confiscării în atari condiții fiind echivalentă cu o expropriere faptică incompatibilă cu art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. Așadar, Curtea a constatat că textul de lege criticat nu asigură un just echilibru între exigențele generale ale comunității referitoare la protecția fondului forestier național și dreptul fundamental de proprietate al contravenientului, respectiv al terțului proprietar al bunului folosit în vederea săvârșirii contravenției, din această perspectivă fiind contrar atât dispozițiilor art. 1 paragraful 2 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, cât și prevederilor art. 44 alin. (8) din Legea fundamentală. În vederea realizării scopului ei legitim, măsura privativă de proprietate trebuie să păstreze un echilibru just între exigențele interesului general al comunității și apărarea drepturilor fundamentale ale individului (Decizia nr. 200 din 14 aprilie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 403 din 12 mai 2005), în condițiile în care proporționalitatea între mijloacele folosite și scopul vizat este impusă tocmai de necesitatea asigurării justului echilibru menționat.