Principii în materie contraventională ce pot atrage nelegalitatea și anularea procesului verbal

Principii în materie contraventională ce pot atrage nelegalitatea și anularea procesului verbal. 

Sanctiunile contraventionale pot fi aplicate doar dacă sunt respectate rigorile legii. Orice lege conține, pe lângă normele expres edictate în articole, reguli de bază sau principii. Principiile se pot regăsi textual în acea lege ori pot fi identificate din modul de redactare a normelor. De asemeni ele se pot găsi în actele normative superioare.

În materie contravențională principiile sunt reguli de bază ce gravitează în jurul normelor ce stabilesc contravențiile. Ele se regăsesc implicit sau explicit în actul normativ ce configurează o contravenție. Aceste principii de bază trebuie respectate cu strictețe pentru ca o contravenție să fie legal constatată și legal sancționată. Nerespectarea unuia sau mai multor principii conduce la nelegalitatea aplicării sancțiunilor și deci la anularea (totală sau parțială), pe cale judiciară, a Procesului-Verbal de contravenție.

Nelegalitatea unei sancțiuni contravenționale nu poate fi constatată decât de o instanță judecătorească, astfel că analiza unei eventuale nelegalități trebuie făcută imediat ce Procesul-Verbal de contravenție este comunicat contravenientului. Plângerea la șeful ierarhic superior al agentului constatator nu are nici o valoare juridică și nu poate conduce la anularea Procesului-Verbal de contravenție. În orice caz, atacarea Procesului-Verbal cu o plângere contravențională trebuie analizată și prin prisma oportunității. Un astfel proces necesită probe pe care contravenientul trebuie să le aducă în susținerea apărărilor sale.

Controlul de legalitate pe care îl face instanța de judecată prin prisma principiilor de drept contravențional se raportează la faptă, vinovăție și încadrarea juridică a faptei.

Principiile contravenționale ce pot atrage nelegalitatea Procesului-Verbal de contravenție sunt numeroase. În principal ele se regăsesc în OG 2/2001, în Codul Penal ce completează acest act normativ, precum și în fiecare normă ce reglementează un anumit tip de contravenții. Domeniul contravențional este foarte vast, astfel că există principii generale și principii speciale.

Principiile generale sunt aplicabile tuturor domeniilor în care sunt reglementate contravenții. Principiile speciale aparțin unui anumit domeniu contravențional, aplicându-se doar în acea ramură. Regimul contravențional în construcții are un anumit set de principii, regimul contravențional rutier are un anumit set de principii, regimul contravențional privind protecția mediului are un anumit set de principii, etc.

Principiile generale reflectă valori generale protejate prin raportare la pericolul pentru ordinea publică în context general. Principiile speciale reflectă valorile sociale speciale protejate de respectivele norme ce incriminează anumite fapte ca fiind fapte contravenționale prin raportare la un anume domeniu de activitate, deci într-un context specializat.

Vom enumera mai jos 10 dintre principiile generale în materie contravențională, principii ce pot atrage nelegalitatea și deci anularea Procesului-Verbal de contravenție dacă nu sunt respectate de către agentul constatator/sancționator.

1. Principiul legalității. Conform acestui principiu orice faptă contravențională trebuie să fie configurată printr-o lege, ordonanța, prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei, orașului, municipiului sau al sectorului municipiului București, a consiliului județean ori a Consiliului General al Municipiului București. Actul normativ ce stabilește că o faptă constituie contravenție trebuie să fie un act public, accesibil, să aibă precizie și claritate, să respecte limita de legiferare permisă de OG 2/2001 și să respecte regulile de tehnică legislativă. Dacă o faptă nu este prevăzută ca o contravenție într-un act normativ, ea nu poate atrage răspunderea contravențională prin asimilare sau prin extrapolare. Actele normative prin care se stabilesc contravenții vor cuprinde descrierea faptelor ce constituie contravenții și sancțiunea ce urmează să se aplice pentru fiecare dintre acestea; în cazul sancțiunii cu amendă se vor stabili limita minimă și maximă a acesteia sau, după caz, cote procentuale din anumite valori; se pot stabili și tarife de determinare a despăgubirilor pentru pagubele pricinuite prin săvârșirea contravențiilor. Orice sancțiune contravențională principală sau complementară trebuie să fie în mod expres prevăzută în lege/act normativ. Tot cu privire la legalitate se raportează și persoana sau persoanele care au calitatea legală de agenți constatatori sau sancționatori. Nu oricine poate amenda pentru oric;  nici măcar poliția nu are competențe generale în materie contravențională. Dacă se aplică o sancțiune neprevăzută de lege, de un agent necompetent funcțional ori în alte condiții/limite decât cele legale, principiul legalității este încălcat și Procesul-Verbal se va anula.
2. Principiul personalității. În baza acestui principiu contravențiile se aplică doar personelor fizice sau juridice, și uneori, doar anumite categorii de persoane indicate de lege pot săvârși anumite contravenții. Unele norme contravenționale indică o anumită calitate a persoanei ce poate fi sancționată. Unele contravenții pot fi aplicate doar persoanelor fizice, altele doar persoanelor juridice. Principiul personalității trebuie analizat de agentul constatator și în cazul mai multor persoane implicate în săvârșirea contravenției. Pluralitatea de subiecți activi în cazul contravenției trebuie analizată prin prisma participației fiecăruia la activitatea contravențională și deci determinarea contribuției fiecăruia la rezultatul produs sau la pericolul produs. În funcție de acest aspect se va stabili și gradul de pericol social pentru fiecare contravenient și sancțiunea corelativă. Persoana juridică răspunde contravențional pentru faptele săvârșite în realizarea obiectului său de activitate sau în interesul ori în numele persoanei juridice.
3. Principiul proporționalității (individualizării ori personalizării). Acest principiu se referă la un echilibru sancționator ce trebuie să existe între faptă, pericol social și sancțiune, prin raportare la toate elementele ce țin de fapta în sine și persoana contravenientului. E vorba așadar de o analiză riguroasă pe care agentul constatator ar trebui să o facă la momentul constatării faptei și aplicării sancțiunii contravenționale. Orice sancțiune trebuie să fie proporțională cu gravitatea faptei prin raportare și la comportamentul făptuitorului, în caz contrar instanța de judecată va trebui să restabilească echilibrul sancționator. O analiză a laturii subiective și obiective a unei contravenții este necesară înaintea aplicării oricărei sancțiuni. Orice sancțiune principală sau complementară (secundară) trebuie să fie dozată în funcție de circumstanțele reale (raportată la faptă) sau personale (raportată la persoană) incidente în cauză. O disproporție vădită între faptă și sancțiune conduce deseori la anularea sau înlocuirea unor sancțiuni  de către instanțele de judecată.
4. Principiul gradualității. Acest principiu impune o gradualitate în procesul de sancționare, și se aplică în general la contravențiile repetate, continue sau continuate. Aceste fapte ce se prelungesc în timp prin acțiunea sau inacțiunea contravenientului necesită o atenție sporită din partea agenților constatatori care vor aplica sancțiunile în funcție de perseverența contravenienților sau dimpotrivă în funcție de încetarea comportamentului contraventional ori în funcție de diligențele acestora în a stopa efectele sau consecințele faptelor lor. Un contravenient care probează că în ultimii 3-5 ani (cu titlu de exemplu) nu a mai săvârșit anumite contravenții sau care depune eforturi și diligențe în a limita sau stopa unele consecințe, care depune eforturi pentru a preveni apariția unor noi fapte ce îi pot fi imputate (de exemplu îngrădirea unui teren, inchiderea sursei poluante, închiderea activității unui punct de lucru, etc), va trebuie să beneficieze de principiul gradualității prin raportare la un contravenient nepăsător sau dezinteresat față de pericolul creat în societate. Istoricul sau cazierul contravențional este cel care trebuie urmărit în sensul aplicării principiului gradualității. Fiecare instituție cu rol sancționator are un astfel de istoric/cazier (de exemplu la regimul rutier istoricul contravențional al fiecărei persoane este ținut de Serviciul Rutier al Poliției).
5. Principiul egalității în fața legii contravenționale. Cu alte cuvinte, aplicarea unitară a legii se impune cu titlu de principiu în materie contravențională. Principiul acesta constă în aplicarea acelorași sancțiuni pentru același tip de fapte petrecute în aceleași circumstanțe. Am putea vorbi de o inegalitate în contextul în care 4 co-proprietari dețin un teren nesalubrizat iar agentul constatator aplică amenzi diferite celor 4 persoane, deși toate aceste persoane sunt în aceeași situația juridică. Ar fi nedrept și nelegal ca 2 persoane să primească o amendă minimă și celelalte 2 să primească o amendă maximă, pentru aceeași faptă, în baza aceluiași temei de drept și de fapt, în baza aceleași constatări privind nesalubrizarea terenului. Totuși, legea permite o diferențiere de regim sancționator între persoanele fizice sau juridice. De regulă persoanele juridice sunt sancționate mai sever decât persoanele fizice.
6. Principiu unicității sancțiunii sau excluderii dublei sancționări (ne bis in idem). Acest principiu este pe deplin aplicabil în materie contravențională și se explică prin aceea că o persoană nu poate fi sancționată de două ori pentru aceeași faptă. Aplicarea din nou a unei amenzi contravenționale pentru aceeași faptă atrage nelegalitatea Procesului-Verbal și anularea celei de-a doua sancțiuni. Pentru a fi aplicabil acest principiu trebuie să existe identitate de persoană, timp, loc, acțiune contravențională.
7. Principiul respectării dreptului la apărare. Este cel mai neglijat principiu în materie contravențională. Nu ne referim aici la dreptul la apărare după ce a fost constatată sau sancționată o faptă și contravenientul face o plângere contravențională apărându-se, singura sau prin avocat, în fața instanței. Principiul dreptului la apărare în materie contravențională trebuie să existe și să fie respectat și pe parcursul ”anchetei contravenționale”. O persoană trebuie să aibă dreptul la apărare/avocat valabil și activ până la și la momentul constatării contravenției, precum și până la și la momentul aplicării sancțiunii. Așa cum dreptul la apărare este existent pe parcursul urmăririi/anchetei penale, așa și pe parcursul urmăririi/anchetei contravenționale acest drept trebuie să existe și să i se dea efectivitate. Deși timid, legiuitorul a consacrat un paragraf ce ar da eficiență acestui principiu reglementând chestiunea apărării la art 16 alin (7) din OG 2/2001 care stipulează că: în momentul încheierii procesului-verbal agentul constatator este obligat să aducă la cunoștință contravenientului dreptul de a face obiecțiuni cu privire la conținutul actului de constatare. Obiecțiunile sunt consemnate distinct în procesul-verbal la rubrica “Alte mențiuni”, sub sancțiunea nulității procesului-verbal. Cu alte cuvinte, apărarea pe care și-ar putea-o face un contravenient ar fi acele mențiuni pe care el trebuie să le dicteze agentului constatator pentru a fi trecute în Procesul Verbal de contravenție, după ce în prealabil și-ar consulta avocatul. De regulă acest drept nu este adus la cunoștința contravenienților și pe cele mai multe din Procesele Verbale este scris ”nu are mențiuni de făcut” sau zona este barată. Adică nu are apărări de făcut? Imposibil. În fapt nu știe ce apărări să facă acea persoană, nu știe că acea rubrică este pentru a se apăra. Mai sunt și cazuri de abuz în care desi contravenientul face mențiuni, acestea nu se menționează de agenții constatatori, și ulterior contravenientul nu poate proba că a avut mențiuni, le-a făcut dar nu au fost notate de către agent în Procesul-Verbal. Mai mult, îm ultimii ani s-a conturat practica ”amendării din birou”, astfel că nu se mai aplică sancțiuni la fața locului, de față cu contravenientul, ci acesta primește acasă Procesul-Verbal, fiind astfel lipsit în mod total și absolut de dreptul la apărare, și astfel rubrica ”alte mențiuni” a devenit cu totul nefolositoare. Totuși chestiunea este de o gravitate ce trebuie rezolvată pe cale legislativă prin clarificarea dreptului la apărare/la avocat în materie contravențională (este știut că o contravenție este o acuzație penală). Avem în vedere că deseori e vorba de amenzi contravenționale foarte mari, de anchete contravenționale ce nu necesită doar mențiuni ale contravenientului ci necesită apărări solide făcute de avocați, de probatorii solicitate, puse la dispoziție de contravenient/avocatul acestuia și administrate de agentul constatator, pentru ca etapa de analiză a laturii subiective și obiective a contravenției să fie una riguroasă și o sancțiune să fie aplicată doar în urma unei anchete complete. Până la noi modificări legsialtive, rubrica alte mențiuni rămâne oricum ”căsuța de apărări” pe care le poate face o persoană la momentul întocmirii Procesului-Verbal. Dacă apărările-mențiunile dorite de contravenient nu sunt notate pe Procesul-verbal de către agent, cel sancționat poate face plângere la instanță, și dacă probează acest lucru, coroborat cu alte nelegalități, Procesul-verbal se anulează. Nerespectarea dreptului la apărare prin prisma rubricii ”alte mențiuni” din Procesul Verbal atrage o nulitate relativă: conravenientul trebuie să indice și alte nereguli și vătămări ce îl păgubesc.
8. Principiul imputabilității sau existenței unei forme de vinovăție. Orice persoană poate fi sancționată contravențional doar dacă o faptă anume îi poate fi imputată. Orice acțiune sau inacțiune trebuie să fie generată de un comportament imputabil. O persoană fără discernământ nu răspunde contravențional. Orice acțiune sau inacțiune ce se petrece independent de voința unei persoane trebuie atent analizată de agenții constatatori pentru că ea nu reprezintă o contravenție. Latura subiectivă trebuie să reflecte o formă de vinovăție. Nu există contravenție dacă nu există vinovăție, indiferent de forma de vinovăție ce va fi incidentă: intenție, culpă, preterintenție. Prin prisma lipsei de vinovăție, caracterul contravențional al faptei este înlăturat în cazul legitimei apărări, stării de necesitate, constrângerii fizice sau morale, cazului fortuit, iresponsabilității, beției involuntare complete, erorii de fapt, precum și infirmității, dacă acestea au legătură cu fapta săvârşită.
9. Principiul legii contravenționale mai favorabile sau mitior lex. Legea contravențională mai favorabilă se aplică contravenientului care a fost sancționat pe legea veche mai severă. Dacă printr-un act normativ fapta nu mai este considerată contravenție, ea nu se mai sancționează, chiar dacă a fost săvârșită înainte de data intrării în vigoare a noului act normativ. Dacă sancțiunea prevăzută în noul act normativ este mai ușoară se va aplica aceasta. În cazul în care noul act normativ prevede o sancțiune mai grava, contravenția săvârșită anterior va fi sancționată conform dispozițiilor actului normativ în vigoare la data săvârșirii acesteia. Legea contravențională mai favorabilă se aplică doar dacă sancțiunea nu este definitivă și nu a fost executată. De exemplu Procesul Verbal este atacat cu plângere contravențională sau agentul doar a constatat fapta și a trimis raportul de constatare agentului îndrituit să aplice sancțiunea (iar între timp intră în vigoare o normă mai blândă). În aceste cazuri sancțiunea devine definitivă la momentul finalului procesului contravențional sau la momentul aplicării ei și necontestării în termenul de 15 zile, deci după cele 15 zile de la comunicare. Dacă sancțiunea este definitivă prin neformularea unei plângeri contravenționale de către contravenient ori este definitivă ca urmare a respingerii definitive a plângerii, contravenientul nu mai beneficiază de legea mai favorabilă intervenită după ce sancțiunea rămâne definitivă. Dacă însă o lege mai favorabilă sau un aspect mai favorabil din compoziția contravenției se schimbă în timpul procesului contravențional, contravenientul o poate invoca în proces si va beneficia de legea mai favorabilă. Legea mai favorabilă se poate referi la decontravenționalizare (dezincriminarea contravenției), modificarea/diminuarea limitelor de amendă, eliminarea unor acte din structura contravenției, eliminarea unor sancțiuni complementare, etc.
10. Principiul prescripției răspunderii contravenționale. Ca si fapele penale, faptele contravenționale se pot urmări/ancheta și sancționa doar într-un anumit termen legal. Dacă acest termen nu este respectat, orice sancțiune aplicată peste acest termen este nelegală și va fi anulată de instanța de judecată. Ca regulă generală aplicarea sancțiunii amenzii contravenționale se prescrie în termen de 6 luni de la data săvârșirii faptei. În cazul contravențiilor continue, termenul acesta  curge de la data încetării săvârșirii faptei. Uneori termenul legal este mai mare (1 an, 3 ani, etc ) în funcție de anumite domenii unde sunt reglementate sancțiuni contravenționale. Trebuie știut că alte termene privind prescripția contravențională pot fi instituite doar prin lege specială, nu și prin Ordonanțe, Hotărâri de Guvern, Hotărâri de Consilii Locale sau Județene. Doar prin legi speciale prin care sunt reglementate anumite domenii de activitate poate fi instituit un alt termen de prescripție decât cel general de 6 luni. Pe lângă prescripția aplicării sancțiunii contravenționale mai există o componentă a prescripției în această materie și anume prescripția executării sancțiunilor contravenționale. Executarea sancțiunilor contravenționale se prescrie dacă procesul-verbal de constatare a contravenției nu a fost comunicat contravenientului în termen de cel mult două luni de la data aplicării sancțiunii. Așadar, dacă de la aplicarea sancțiunii au trecut 2 luni de zile si Procesul-Verbal de Contravenție nu a fost comunicat contravenientului executarea sancțiunilor din el s-a prescris. Acest lucru înseamnă că, dacă un Proces-Verbal de Contravenție a fost comunicat unei persoane după 2 luni de la aplicarea sancțiunii (de regulă de la întocmirea lui), acea persoană care a fost sancționată poate să nu respecte acel Proces-Verbal. Totuși legea nu spune că el devine nul de drept. În aceste cazuri contravenientul trebuie să facă plângere contravențională ca o instanță să constate intervenirea prescripției executării sancțiunii și să anuleze acel Proces-Verbal. La fel și în cazul prescripției aplicării sancțiunii, dacă totuși contravenientului i s-a aplicat o sancțiune la peste 6 luni (sau alt termen existent în lege) de la data faptei, acesta este îndrituit să facă plângere contravențională ca o instanță să constate intervenirea prescripției aplicării sancțiunii și să anuleze acel Proces-Verbal.

Pe lângă aceste principii generale, în diverse legi sau acte normative, mai există principii speciale. Ele trebuiesc analizate prin raportare la actul normativ care le prevede explicit sau implicit. De asemeni analiza lor se face prin prisma domeniului de activitate reglementat de acele legi sau acte normative, fiecare domeniu având un regim juridic aparte. Există principii speciale prin raportare la contravențiile din dreptul muncii, din dreptul mediului, din zona de ordine publică, din domeniul construcțiilor, rutier, etc.